雍正改革的启示：授人以渔一定比授人以鱼好吗
摘自《学习时报》 作者：张剑锋

    老子说：“授人以鱼，不如授之以渔”，这句话的意思大概是说与其给人一些实际物质财富，不如给他获得这些物质财富的手段更好。然而，如果我们仔细想一想，授人以渔就真的一定比授人以鱼好吗？如果授的是钓鱼竿、渔网，可能还是不错的。但如果授得是用毒药毒鱼、用炸药炸鱼、甚至是涸泽而渔呢？听起来像是抬杠，但这种情况还确实存在，而且并不鲜见。雍正皇帝推动的火耗归公改革就是一个值得人们深思的故事。
    所谓“火耗”，是指明清赋税普遍征银，百姓所缴的银子由于纳税量不太多，大多以小块的碎银为主，各州县衙府汇总上缴国库时，要将碎银熔炼成大块，在碎银熔炼过程中发生的损耗。州县官吏要求百姓补足这部分“火耗”，于是在应缴税银之外，纳税人还要多缴一些。按照碎银熔炼损耗规律，一般损耗率在1%—2%左右。然而州县官吏实际征收的却比这个损耗率要大得多，到清康熙后期各省征收火耗一般省份达到三四钱，最高的达到七八钱，附加税可以高达正税的70%—80%！
    乍一看来，这也没有什么特别的，不过是个普通的贪污腐败案件罢了。但是，与其他的贪污案不同，征收火耗在明清时期却是公开进行的“准合法”行为。上自天子，下至黎民，都知道官员们在征收火耗，而且都知道征收额比实际发生的损耗额要大得多，却没有人站出来说这些官员在贪污腐败，并把他们绳之以法。这是为什么呢？
    原来，明清两朝对官员采取的是薄俸政策。一名总督、巡抚一级的高官，年俸不过几十、百把两银子，办公开支也只有一百两银子。这已经到了荒谬的程度了。毫无疑问，这样的制度在现实生活中是无法执行的。然而朝廷又不愿意给官员们多发钱。怎么办呢？也许是受了授人以渔的启发吧，朝廷想出了一个好主意——鱼（钱）不能发，但是可以发渔（收钱）的权力——你们自己收火耗去吧，朝廷睁一只眼闭一只眼好了。
    这个政策确实“有效”。原本苦哈哈的官位现在一下子就成了美差。官员们像饿狼一样扑向治下的百姓们，拼命的征收起火耗来。原本可能收一钱就能满足正常的需求，现在要收三四钱，甚至七八钱！这也不奇怪，朝廷本来就没有对火耗的征收标准做出一个明确的规定，而且也无法进行有效监管，干嘛不把政策用足呢？何况这可是朝廷默许的，就算是靠收火耗捞得盆满钵满，也还是个“清官”呢！但这毕竟不是名正言顺的事情，一定的风险还是有的，必须多捞一点作为风险补偿。而且好处不能自己独吞啊！不然不方便收火耗的其他人眼红怎么办？从地方上的各级上司，到京官老爷们那是一个也不能少的，逢年过节的节礼、冰敬、炭敬都得勤着送。钱不用担心，只要多收两钱火耗就足够了。至于老百姓的死活嘛，谁管他！
    火耗的毒瘤越长越大，压榨百姓，侵蚀税收，腐蚀官员，终于到了让人忍无可忍的地步。清雍正元年，从山西开始试点，雍正皇帝开始了“火耗归公”的改革。改革的思路很明确，就是规定统一的火耗征收标准（一般为10%到15%），直接征收到中央。再由中央向各级官员发放养廉银，以弥补个人收入和办公经费的不足。
    这是一种一举数得的做法：对老百姓来说，火耗征收的标准大大降低了，只有此前的几分之一。对朝廷来说，原本落入官员口袋里的火耗收入进了国库，在支出一部分作为养廉银之后，还能有不少富余。而且百姓安居、吏治改善，对朝廷而言也是件好事。对于不那么贪心的官员来说，原来拿的是灰色收入，不得不受官场陋规影响，与贪官污吏同流合污，日子过得其实也很压抑。现在有了合法的养廉银，可以过上体面的生活，做个堂堂正正的清官，虽然实际收入比原来要少一些，但生活总的来说还是更舒心了。唯一遭到打击的是那些财路被断了的贪官。而朝廷以前一个子也拿不到，现在有了几千上万雪花银的收入，国库也更加充实了。可谓皆大欢喜。
    从火耗归公的例子我们可以看出，应该直接去授人以渔，还是自己去渔然后再授人以鱼，是有条件的。主要是看谁去渔能更好、更有效的利用资源，更不会造成贪污浪费，更不至于涸泽而渔，就应该让谁去渔，而别人则等着拿鱼。从征收火耗的例子来说，地方官自收自支，自然有动机要把税赋征收最大化。即使有少数人原本不想征收太多税赋，但这个利益网已经遍及整个官场，那些等着他送冰敬、炭敬的人可不会按清官的标准来要求他，所以少收了也不行。同时官员们既不用向百姓负责，所需要负责的朝廷或皇帝又因为“天高皇帝远”，与百姓信息沟通极其不通畅，只知道地方官在征收火耗（而这是朝廷默许的），却不知道火耗真正的征收数额是否过量以及对百姓造成多大的负担，因而无法对火耗征收进行有效监管。这就导致对火耗征收的制约因素几乎为零，那地方官们岂有不涸泽而渔的？而由中央政府或朝廷来征收火耗，情况就会好得多。由于收支被分成了两条线，相对来说，朝廷受官员个人私利的影响较小（中央政府制定政策的官员不经手火耗征收，因此在其中没有直接的好处，而皇帝与此就更没有好处了），而受百姓安定程度的影响较大，因此更倾向于理性的征收火耗，而且也可以以更为统一、透明的方式进行火耗的征收和养廉银的分配，以避免各种弊端。虽然火耗的征收还是要由地方官经手办理，仍有徇私舞弊的可能，但这已经是彻头彻尾的贪污腐败了，不会与朝廷默许的灰色收入相混淆，打击起来要比此前容易多了。
    时至今日，火耗征收早已不存在了，但是授人以鱼还是授人以渔的争议却依然屡见不鲜，以药补医就是一个例子。这个情况与征收火耗非常相似。国家不给医院足够的经费，而是给他们自己“创收”的权力——即有权加价卖药。与地方官们一样，医院自然也是从自身利益最大化的角度出发，希望创收越多越好。而国家几乎无法有效监控医院创收的数量是否合理——即使国家可以规定每种药品的加价幅度，医院也可以通过向病人多开药品、开贵药品的方式来规避。巨大的信息不对称既存在于国家和医院之间，也存在于医院和病人之间——医生说你要吃这么多药，做这么多检查，说昂贵的药和检查效果比较好，你吃不吃？要钱还是要命？在这种情况下，医院捞了过多的外快，病人支出了过多的费用，而药品和各种医疗服务则被过度滥用，既浪费了宝贵的资源，又因滥用药物而损害了病人的健康。因此，看病难、看病贵成为了一个普遍的社会问题，直至影响到社会稳定。
    如果参考雍正火耗归公改革的经验，在医疗体制改革方面也把授人以渔改成授人以鱼，将医药彻底分家，放弃以药补医，改以由国家提供医疗经费的话，有可能也能收到类似的一举多得的效果：医药资源不会再被浪费，一些黑心医院多收的药费被迫吐出来一部分，这就使社会财富的“大饼”整体得以做大。即使政府只是简单的做一个转移支付的桥梁——从民众那里征税再拨付给医院做正常经费，民众也可以大大降低实际负担。更何况政府财政还有进行社会再分配的作用，那么这种做法的社会效益就更高了。
    综上所述，授人以鱼还是授人以渔，这是一个问题。并不见得授人以鱼就是增加财政负担、打击基层积极性。虽然有的时候确实如此，但也有的时候增加的财政负担可以被减少了更多的群众负担所抵消，而且基层被打击的则是贪得无厌、横征暴敛的积极性。至于哪种情况适用哪种做法，则需要根据具体情况，对不同人员的利益驱动、所受约束情况、信息对称程度等角度进行深入分析，才能做到让最合适的人去渔，而给其他的人鱼。