奥巴马国家安全战略的调整与变化是内外形势使然,是奥巴马外交“新政”的落实与体现,反映美国在相对衰落的背景下维护全球利益与国家安全的基本思路。
根据1986年美国国会通过的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》,总统应每年向国会递交一份综合性的美国国家安全战略报告。奥巴马的前任布什政府于2002年、2006年发表过两份报告。日前,奥巴马政府发表了其上台以来第一份《国家安全战略报告》,报告从基调到内容均打上了奥巴马外交“新政”的烙印,显示美国国家安全战略的重大调整与变化。
立足国内,强基固本。美国面临的内外环境决定了奥巴马政府上台以来采取“重振美国”的施政路线,优先解决国内问题,对外求稳防乱。在奥巴马政府看来,当前美国面临的严重威胁来自国内,包括经济危机与本土恐怖分子等;美国的经济是“力量之源”,只有实现经济繁荣,美国的国家安全和海外影响力才能得到根本保证。奥巴马多次表示,“国内的挑战(经济增长、技术革新、教育改革)才是维持美国超级大国地位的核心。我们在国外的力量与影响力始于我们在国内采取的步骤”。因此,新战略报告强调把推动经济增长和扭转财政状况作为国家安全的优先任务来对待,提出包括提高教育质量、加强科技与创新、发展新能源等内政主张,作为巩固美国实力地位的重要措施。
缓和扩张步伐,注意巩固成果。冷战结束20年来,美国一直在进行对外战略扩张,以维护和拓展美国安全与利益。布什政府把这一扩张路线推进到极点,借反恐来谋霸,发动两场战争。布什有句名言:为了使民主更安全,就必须通过扩展民主来促进安全。但布什政府扩张过了头,留下了一个烂摊子,美国陷入前所未有的战略困境。奥巴马政府上台后不得不采取优先收拾前任的残局、消化扩张成果、适当收缩战线的战略,警惕并避免过度扩张损及美国全球地位。这在奥巴马为新战略报告所写的序言中有所反映。美国确定从伊拉克与阿富汗撤军的时间表,就是这一政策的实施。
淡化绝对安全,寻求共同安全。布什政府期间,美国自恃冷战后超强的军事、经济、科技等优势,试图超越冷战时期确立的集体安全原则,谋求美国的绝对安全,使得美国能应对任何形式的威胁。奥巴马政府认识到美国的安全和繁荣与世界上其他地区的安全与繁荣是密切联系的,布什政府时期所采取的绝对安全原则难以实现,并且会带来副作用,因此转向强调共同安全,提出国家安全不再是“零和游戏”。奥巴马指出,“世界拥有共同安全。不管愿不愿意,如果我们想让美国更安全,我们需要让世界变得更安全”。新战略报告把共同安全作为国家安全战略的一个核心概念,体现了奥巴马政府“安全观”的新变化。
推崇多边主义,弱化单边色彩。从民主党外交理念出发并吸取布什政府的教训,奥巴马政府强调以合作谋安全、以多边谋安全,把安全战略置于多边主义的轨道之上,致力于打造一个“多伙伴世界”,塑造一个能够应对当今时代种种挑战的国际体系。奥巴马外交安全班子不止一次地承认,没有一个国家能单独应对当前的国际挑战,美国也不例外。这一基本认识使得奥巴马政府高举国际合作的大旗,不再单打独斗,增强了对外行动的合法性。当然这种合作是有条件的,是美国领导下的合作,是其他国家分担责任的合作。新战略报告的执笔人、总统国家安全事务副助理罗德斯表示,美国倾向于以二十国集团领导人会议取代八国集团峰会。
放弃反恐挂帅,注意多方平衡。布什政府国家安全战略的最大特征就是反恐压倒一切,甚至从反恐角度看待美国与世界其他国家的关系。2006年《国家安全战略报告》开篇第一句就说,“美国正处于战争之中”。就维护安全的手段而言,布什政府突出强调保持并使用超强军事实力,外交安全政策一度被“军事化”。奥巴马政府则把恐怖主义威胁看作美国面临的众多挑战之一,摒弃“全球反恐战”的提法,而改用“打击暴力极端主义”,争取把“战争”与反恐脱钩,完全走出9.11事件的阴影,试图从根本上消除“美国处于战争状态”在心理上对美国民众的不利影响,同时寻求更广泛的外交安全议程,重视应对其他问题的挑战与威胁,如特别强调应对传染病防治、气候变化等一些全球性问题。
树立现实主义风格,降低理想主义调门。奥巴马本人对布什时期美国内政与外交政策进行了深刻反思,对布什外交思想受理想主义驱动的失误有清醒认识。奥巴马政府吸取了布什政府过高估计美国自身实力、过低估计世界对美国强硬霸道做法的反弹的教训,接受现实,承认美国实力的局限性,承认美国目前的困难处境,承认美国需要帮助与合作。新战略报告的一个主要特点就是务实,强调要认清形势,从世界的现状出发考虑问题。总统国家安全事务助理琼斯日前说,在(上任)16个月之后的今天,奥巴马总统及其政府认识到,必须以正视世界现实的态度应对世界局势。奥巴马明确表示,“这个年轻世纪的重担不能只落在美国一国的肩上。拒绝设定超出我们责任、能力或利益范围的目标”。这些表明,奥巴马政府对美国实力以及实现对外目标的能力采取了比较理性务实的态度,坚持通过国际合作优先解决当今世界的现实难题,倾向于抛弃布什政府以“救世主”的心态高调推进民主改造世界的战略目标。
纠正先发制人,慎重使用武力。布什在2002年国情咨文中声称,“浩瀚的大洋再也保护不了美国——我们只能靠在国外积极采取行动、在国内不断提高警惕来保护自己”。布什政府的国防部长拉姆斯菲尔德有言,“防御恐怖主义和21世纪的其他威胁,需要我们把战争带到敌人那里去。最好的防御,有时是惟一的防御,就是成功的进攻”。布什政府先发制人战略颠覆了国际关系准则,为世人所诟病。新战略报告明确提出,尽管有时有必要使用武力,但美国将在穷尽其他手段之后才发动战争,同时也会充分考虑采取军事行动的代价与风险。
采取多种手段,突出全面综合。新战略报告强调美国国内的强盛、本土安全、国防与外交政策四位一体构成安全战略的主要内容,扩大了国家安全的含义,指出国家安全不仅包括传统的军事安全,而且包括网络安全等非传统安全;提出必须对构成美国实力的所有因素进行平衡和整合,以提高美国在21世纪的国家安全能力。奥巴马政府把外交、国防与发展列为国家安全战略的三大支柱,主张要通过全面接触重新塑造美国与世界的关系。国务卿克林顿强调,“无论在实质上,还是在过程中,都避免让国防、外交和安全彼此分离,这也就是美国政府应该追求整体安全效果”。
奥巴马国家安全战略的调整与变化是内外形势使然,是奥巴马外交“新政”的落实与体现,反映美国在相对衰落的背景下维护全球利益与国家安全的基本思路,有值得重视的积极、务实与变革的内容。当然也有不变的一面,如奥巴马政府突出强调发挥主导作用、重塑全球领导地位,与前几届政府并无二致。更重要的是,奥巴马政府往往是说得多、说得好听,做得少、做得走样。世界都会看美国人怎么做,只有做得好,奥巴马新国家安全战略才能既有利于美国自己,也有利于世界。 |
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