自从秦始皇统一中国并废分封、行郡县以来，中国古代地方行政总体上经历了从郡（州）、县二级制向省（州、道、路）、州（府、郡）、县三级制的演进，并始终保持着中央集权的特质，即所谓“百代都行秦政法”.但不论是二级制还是三级制，州、县两级在国家治理中始终占据着极端重要的位置。古人常说，“郡县治，天下安”,寓意深刻。作为州、县主官的太守（郡守、知府、知州）、县令（县长、知县）执掌一方政务，其得人与否，直接关系一方治乱兴衰，地位尤为特殊。韩非子曾说，“宰相必起于州部”,言外之意，治理一个郡、县，相当于治理一个小国，若不能胜任，则亦难当宰辅大任。

    纵观历史，历代有识之士特别是有作为的统治者都十分重视州县主官在国家治理中的作用及其选任。如西汉宣帝常说：“庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此（天下）者，其唯良二千石（汉代太守秩俸为二千石，因此人们常以二千石指代之）乎！”遇有刺史、太守、王国相出任，他都要亲自与之见面，仔细观察其言谈举止，并留意其任上作为，与其言行进行印证。对治效突出者，辄以玺书勉励、增秩赐金及至封侯授爵等进行褒奖。顾炎武考察汉代吏治，总结“两汉之隆，尤重太守”,可谓一语中的。

    唐太宗曾说：“朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史（唐之刺史相当于汉之太守），此辈实治乱所系，尤须得人。”为此，他命人将各地刺史姓名写于屏风之上，坐卧恒看，得其事迹，必书于名下，以备赏罚黜陟。并下令，县令人选由五品以上官员举荐，太守人选则由他亲自定夺。

    宋代创立陛辞制度，由皇帝在殿廷之上为新任知州（知府）当面遣行，并命后者奏陈施政设想。值得一提的是，一些心怀天下的政治家更是直接将州、县作为国家治理的微型样本，作为实现自己政治抱负的试验田。如曹操曾在《让县自明本志令》中谈到年轻时的理想：“欲为一郡守，好作政教，以建立名誉，使世士明知之。”

    正是由于州县主官的特殊地位与重要性，中国古代历来有（太）守（县）令擢入台省、郎官出宰百里的传统。贞观十一年，侍御史马周上疏，提出：“理天下者以人为本，欲令百姓安乐，惟在刺史、县令……自古郡守、县令皆妙选贤德。欲有迁擢为将相，必先试以临人（即先外派出任地方主官进行考察），或从二千石入为丞相及司徒、太尉者。”汉代常有尚书令、仆射出为太守、太守入为三公的情形，如前述汉宣帝一方面注意将表现优秀的太守迁擢至中央担任公卿，乃至出任相位，另一方面又有意识地择选朝中通明政事者出任地方郡国守相。晋代明确规定，未担任过县令者，不得出任尚书郎。唐代规定，三省侍郎缺，择尝任太守者；郎官缺，择尝任县令者；未曾任太守、县令者，不得出任谏议大夫、中书舍人等要职。南宋亦曾规定，不任守臣不为郎，非任县令不除监察御史。历代诸多名相，如杨震、陈蕃、狄仁杰、范仲淹、王安石等，都具有丰富的州县主官经历。

    但另一方面，地方主官的重要性与其能否得到优选并不呈正向关系。一般来说，若逢乱世，由于政治动荡特别是战乱、民变等原因，不但国家无力选派优秀人才出任地方主官，许多正直人士也不愿到地方任职。如南北朝时北方战乱连年，作为基层主官的县令“用人滥杂，至于士流耻居之”.尽管北魏、北齐时也曾采取过措施，精选忠良及贵胄子弟担任县令，但并未改变吏治昏暗、“宰县者多厮役”的糟糕局面。五代时王朝更迭频繁，甚至出现了“凡曹掾簿尉之龌龊无能以至昏老不任驱策者，始注县令，故天下之邑率皆不治”的情形。

    即使是在承平之时，在单一制的中央集权制度下，也不可避免会产生重京官轻外官的政治氛围和社会舆论，甚至将京官出任地方视为一种贬斥手段，从而造成一方面地方主官普遍存在向上晋升、调任京城的政治愿望，另一方面中央机构的官员往往不愿意到地方任职。如唐代贞观年间，就已出现了重内官轻州县、京官不称职者始补外任、边远之处用人更轻的情形。宋代中后期，“天下多缺官，而（县）令选尤猥下，贪庸耄懦，为清流所不与”,士大夫皆轻县令之选，即使为吏部所选派，也常不去赴任，只有久不得调者才不得已去当县令。在这种情形下，为加强地方治理以及对地方的控制，中央政府有意识地加大了选派京官外任地方的力度。如唐开元十三年，唐玄宗亲自择选诸司长官有声望者11人出任刺史，并命宰相为他们饯行。唐德宗时，有感于“百里之安危，万人之性命，付以长吏，岂容易哉”,特从中央台郎御史中择选10人出任地方县令。宋太祖赵匡胤为整饬五代以来地方吏治及防范地方割据，“诏选朝士，分治剧邑”,创设了以京朝官“权知（暂时主持）某州（府）、县事”的制度，省称知州（府）、知县。明代宣德五年，中央政府先后两次择选礼部郎中况钟等34人出任地方知府，一时成为佳话。

    需要指出的是，所谓重京官轻外官只是相对而言，对于百姓来说，州县主官位高而权重，如太守“掌治民，进贤劝功，决讼检奸……劝民农桑，振救乏绝”,县令“导扬风化，抚字黎民……养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼”,其一举一动无不与民生息息相关，与国家大政联诸一体，何轻之有！正如董仲舒所言，“郡守县令，民之师帅，所以承流宣化”.特别是到了清代，经过康乾长达百年较稳定的发展特别是人口的急剧增长，入仕人员大量膨胀，州县主官自然也成为大多数人可望不可及的“美差”.有学者测算，清代举人中出任知县者，不及1/10,甚至有候补30年者，此外因久不得出任而生活潦倒、冻馁而死者更是时有耳闻。至于一句“三年清知府，十万雪花银”,更是直接道出了地方主官背后潜藏的巨大利益和百姓的痛楚。及至晚清，形势全转，地方主官宁可在外捞钱也不愿内转，已被社会舆论看作是最能发财、也只关心发财的一个群体了。

    总之，地方主官这一特殊群体构成了研究中国古代吏治的独特图景和重要切入点，其清其浊可以说直接体现了一个时代吏治的好坏。事实上，历史上为百姓所称颂的清官、好官，大部分也都集中于这个群体。如汉代召信臣、杜诗在担任南阳太守期间兴利除害、政治清平，百姓称之为“召父杜母”,是为“父母官”之由来。又如顺治年间福建将乐县知县李皭，在任期间清正廉洁，去官时“县中人数万，焚香拥马首，行止境上，皆号哭，返家绘像祀之”,令人感动。清代史学家赵翼在《廿二史札记》中专门辟条“因部民乞留而留任且加擢者”,记叙了有明一代因百姓挽留而留任太守、县令的众多事例。如此种种，不胜枚举，都为我们今天加强吏治建设留下了宝贵的启示和精神财富。